党中央、国务院高度重视发展服务型制造。习近平总书记明确指出：“要推动先进制造业和现代服务业深度融合”。党的二十大报告强调“推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“发展服务型制造”。2025年《政府工作报告》提出“加快发展服务型制造”。这一系列重要论述和战略部署，为服务型制造发展提供了根本遵循。
《实施方案》明确提出，到2028年，服务型制造在制造业高质量发展中的作用进一步增强，要完成20项标准制定，打造50个领军品牌，建设100个创新发展高地，标志着我国推动制造业与服务业深度融合进入了一个系统化、精准化、创新化的新阶段。
政策升级：从“专项行动”到“创新发展”
服务型制造是将服务深度嵌入制造业产品全生命周期和各环节，实现制造与服务融合发展、促进信息化和工业化深度融合、加快建设现代化产业体系的新型产业形态，对增强制造业价值创造能力、提升制造业发展质量效益具有重要作用。
2016年以来，工业和信息化部联合相关部门先后印发实施《发展服务型制造专项行动指南》（以下简称《专项行动指南》）、《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），服务型制造发展取得积极成效，对制造业高质量发展赋能作用逐渐显现。但还存在关键技术供给能力薄弱、标准体系尚不健全、典型模式分行业分领域应用不平衡、统计监测难度较大等问题。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，针对性解决当前问题，并将服务型制造推向更深层次、更高质量的发展阶段，七部门制定了本次《实施方案》，这是国家层面在服务型制造领域的又一重要政策部署。如果说此前数年的政策是引导制造业从“0到1”认识并尝试服务型制造，那么这份新《实施方案》则标志着推动工作进入了“从有到优”、“由点及面”的深度攻坚阶段。与过去的《专项行动指南》和《指导意见》相比，本次方案最鲜明的特征在于直面“创新发展”的核心挑战。
“从创新发展的角度看，这次《实施方案》确实有三个非常突出的亮点。”兰州大学经济学院副教授周平录对中国工业报表示，《实施方案》最大的变化是从“部门推动”走向了“系统协同”。以前更多是政策在引导、理念在推广，而这次强调的是科技创新和产业创新的双向融合，构建起了从技术攻关、模式创新到标准体系、品牌培育、示范高地的一整套创新链条，推动服务型制造从“补位式创新”真正走向“结构性重塑”。
在创新内容上，《实施方案》不再是单点突破，而是强调融合攻关。过去我们往往关注某项单一技术，比如智能制造或工业互联网，而这次更强调以场景为牵引，把需求感知、研发设计、协同交付、智能运营串成一个完整的创新闭环，推动共性关键技术的系统化协同。
在创新模式上，《实施方案》从“示范推广”迈向了“场景驱动”和“价值共创”。也就是说，不仅仅是总结经验、树立标杆，而是通过构建典型场景、开放平台、共享工厂，让服务型制造真正融入生产端、消费端和国家战略端，实现产业生态层面的价值共创。
《实施方案》提出了7项主要任务，首先就是加强关键共性技术攻关和模式创新，不仅提出了发布“服务型制造关键共性技术清单”这一精准发力点，推动解决核心技术供给薄弱的问题，更旗帜鲜明地鼓励“探索服务型制造新模式”。
苏商银行特约研究员高政扬告诉中国工业报，在关键技术攻关方面，《实施方案》提出聚焦需求感知、集成研发设计、协同交付部署、智能运营监测管理等核心环节，建立“技术攻关、成果转化、应用迭代”的闭环机制，将攻关方向与制造业实际痛点精准对接。同时，强化与工业智能技术的攻关联动，推动服务型制造与智能制造深度融合。
另外，在模式创新方面，升级共享制造、个性化定制等模式，《实施方案》更前瞻性提出“模型驱动研发”等新型模式，通过技术创新与模式创新的双向赋能，形成技术突破、模式创新、价值提升的良性循环。这种从技术、模式、生态的全链条创新设计，或将有效解决服务型制造“最后一公里”问题，推动制造业从单纯产品制造向产品、服务、解决方案的综合价值创造转型。
在“关键技术攻关”和“探索新模式”方面，还应如何具体推动？
周平录建议，第一，要打破行业壁垒，构建跨领域的协同创新机制。可以依托国家重点实验室、制造业创新中心这些平台，把人工智能、数字孪生、工业互联网等关键技术纳入服务型制造的核心体系，通过“揭榜挂帅”“协同攻关”等方式，让企业、高校和科研院所真正形成共研共创、成果共享的创新生态。第二，要坚持“技术+模式”双轮驱动。技术突破本身不够，还要和商业模式创新结合起来，比如在全生命周期管理、总集成总承包、共享制造、个性化定制等方面做试点探索，形成从技术原型到模式示范、再到标准推广的闭环机制，让技术成果真正转化为可复制、可持续的商业价值。第三，要以场景为核心推动模式创新。地方政府在政策和产业导向上可以聚焦一些典型场景，比如新能源装备的远程运维、智能制造的全流程服务、医药或电子制造的全生命周期管理等，通过“应用牵引—标准约束—生态赋能”的方式，打造一批产业级的服务型制造示范区，让模式创新从企业试点走向行业共识，最终形成完整的产业生态。
因业施策：破解应用不平衡
服务型制造并非“一刀切”的万能公式，其在各行业的应用深度和形态本就存在天然差异。针对当前存在的“典型模式分行业分领域应用不平衡”问题，《实施方案》提出“分类推进服务型制造模式推广应用，分行业分领域推进服务型制造典型模式广泛普及”。这意味着，政策导向将更加精细化和定制化。
对此，周平录分析道，在服务型制造模式具体推广中，关键是要“分业施策、分类推进”。一是要根据行业特点和数字化基础分层推进，比如对装备制造这类技术密集型行业，要重点强化“产品+服务”的系统解决方案，推动从卖设备转向卖“整体产能”和“运维服务”，比如通过远程监测、预测性维护和全生命周期管理来提升附加值。二是对消费品行业来说，更重要的是通过数字化手段实现个性化定制和柔性生产，比如依托大数据、云设计和C2M（客户直连制造）平台，打造消费者深度参与的服务型制造模式。三是对于数字化基础薄弱的传统行业，则应从数字化改造切入，逐步建设基础数据平台和工业互联网节点，先解决“能连、能看、能管”的问题，再谈“能服务、能创新”的目标。
天娱数科首席数据官吴邦毅接受中国工业报采访时表示，在服务型制造模式推广过程中，“分行业分领域应用不平衡”的核心矛盾，本质是“通用数字化方案”与“行业个性化需求”的错配。解决思路是应始终围绕“先顶层对齐战略、再中层适配行业、最后底层落地场景”的递进逻辑展开，既锚定国家数字化转型的宏观方向，又贴合不同行业的产业基因，更依托自身3D数据集、具身智能、空间智能大模型等核心技术能力，提供可落地的实践路径。
具体来看，无论是装备制造的“全生命周期智能服务”，还是消费品行业的“精准供需匹配”，最终都需要“技术工具化、服务场景化”才能落地。对数字化基础薄弱的行业，可提供“标准化工具包”（如轻量化数字孪生模块、AI营销轻量版、低代码搭建平台），降低数字化门槛，帮助企业快速启动转型；对数字化基础较好的行业，可提供“定制化解决方案”（如设备全生命周期智能运维系统、C2M定制平台），深度融合企业业务流程，实现“数据+三维+智能”驱动的业务升级；此外，还可通过“智者千问大模型+空间智能引擎”为各行业提供通用能力——装备制造企业可通过大模型“对话式查询设备健康数据、自动生成运维报告”，消费品企业可通过大模型“自动分析用户需求、生成运营方案”，大幅降低技术使用成本与学习成本。
周平录进一步建议，要强化行业龙头企业的引领作用，让它们牵头打造一批典型示范项目，带动上下游共同转型。要推动跨行业经验交流与技术迁移，把制造业数字化、智能化的先进做法推广到传统行业，形成可复制的模式样本。这样才能让服务型制造从“点上突破”走向“面上普及”，真正实现跨行业、跨领域的均衡发展。
赋能主体：中小企业转型压力何解？
宏伟的蓝图最终需要千千万万的企业来绘就。然而，对于广大中小企业而言，向服务型制造转型常面临“不敢转、不会转”的困境。对此，《实施方案》将“激发经营主体发展活力”作为核心任务之一，其政策着力点正是为了化解这些痛点。
高政扬表示，在激发经营主体发展活力方面，企业将受益于一个更加协同的融通发展生态。《实施方案》表示将引导龙头企业开放平台资源，构建“硬件+软件+服务”的产业模式，更支持培育一批服务型制造转型方案提供商。这意味着一家无力独立开发数字化转型系统的中小企业，可以从市场采购成熟的、经过验证的转型解决方案，大幅降低试错成本和技术门槛。
在夯实发展底座方面，将受益于新型基础设施的普惠化接入和资源共享。《实施方案》要求深化“5G+工业互联网”融合应用，并按需布局算力基础设施，为中小企业提供低成本、高可靠性的数字底座。特别是“共享制造培育提升行动”，针对中小企业资源闲置与不足并存的矛盾。通过推动建设共享制造平台和共享工厂，中小企业可以像“网购”一样，在平台上分包其他企业的闲置产能或租用共享工厂里的高端设备，从而以极轻的资产模式，承接过去因设备或技术限制而无法完成的订单，极大地优化资源配置，降低固定资产投资风险。
在周平录看来，金融支持上，《实施方案》特别强调要完善“生产性金融服务”体系，也就是说，不仅提供贷款融资，更注重“产融结合”。比如，通过设备融资租赁、订单质押、供应链金融等方式，帮助中小企业缓解现金流压力；同时，引导银行和保险机构开发面向服务型制造的专属金融产品，让企业能以更低成本获得发展资金。人才与能力建设方面，《实施方案》也给出了具体路径。比如，鼓励高校、科研院所与产业集群共建培训基地，为企业培养复合型服务型制造人才；同时，通过政府补贴、专项培训、产教融合项目等方式，帮助企业提升员工的数字化和服务化能力。
总体来看，这次《实施方案》最大的特点是“接地气”——它不仅关注宏观层面的体系建设，更注重企业端的可操作性。这些措施有望有效解决中小企业“不敢转、不会转、转不起”的困境，通过降低转型成本、提升转型效率，让中小企业真正享受到服务型制造带来的价值提升。
衡量成效：量化指标，如何定义真正的“成功”？
《实施方案》设定了到2028年完成20项标准、打造50个领军品牌、建设100个创新发展高地等量化目标，为发展树立了明确的里程碑。
应如何衡量这些“领军品牌”和“创新发展高地”的成效？
前金融从业者、现深圳东风环境有限公司副总裁胡双对中国工业报指出，对领军品牌的衡量，除品牌价值外，应考核“服务收入占比”“客户复购率”“服务利润率”等财务指标。对创新发展高地的衡量，可增加“服务型制造企业密度（家/平方公里）”“产业链本地化协同率”等区域生态指标。
“真正的考核应在三个定性维度。”胡双表示，一是价值链提升度，即衡量一个高地或品牌是否让制造业从“成本竞争”转向“价值竞争”。如是否形成了新型数据服务、知识产权或算法模型的收入来源。二是产业协同度，即衡量其与上下游企业的协同数字化程度，如供应链信息透明度、共性技术平台共享率。三是生态可持续度，即衡量创新高地是否实现了绿色制造、碳足迹可追溯、循环利用体系等长期价值。
周平录同样表示，成效不能只看数量，更要看质量和带动效应。首先，从品牌角度来说，真正的“领军品牌”要体现出技术领先性和服务创新力，不仅在国内市场具备高市场份额，更要在国际市场上具备产业链整合和品牌溢价能力。其次，从创新高地的角度看，要评估其在集聚创新资源、孵化新模式、带动区域产业升级方面的贡献，比如是否形成了跨界协同创新生态，是否成为上下游企业数字化转型的示范标杆。第三，还要关注这些品牌和高地的可持续发展能力，即它们能否持续输出创新成果、形成标准引领，并带动相关产业形成正向循环，而不是“一次性工程”。
至于在《实施方案》提出的“促进制造业优化资源配置、提升价值链”这一根本目标上，周平录认为有三项关键的定性衡量标准。第一，要看创新的“渗透深度”，也就是服务型制造是否真正融入了生产全过程，实现从制造向“智造”“服造”的转变。第二，要看产业的“协同广度”，评估不同环节之间的协作是否更加紧密，比如设计、生产、服务是否实现数据贯通与价值共创。第三，要看转型的“价值贡献度”，也就是服务型制造是否带来了产业附加值提升、就业结构优化和生态链完善。
“简单来说，我们不仅要看‘做了多少’，更要看‘做得怎么样’‘带来了什么’，这才是衡量服务型制造高质量发展的关键标准。”周平录说。
